为了坚决查处和纠正各种形式的“小金库”，切实将查出的“小金库”问题的惩处工作落到实处，确保政策的严肃性和专项清查工作的有效性，根据现行法律法规和规章制度的有关规定，市财政研究起草了“全省党政机关和事业单位“小金库”专项清查工作指南”。

一、“小金库”的概念和认定

本次专项清查工作“小金库”的定义是：违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。

“小金库”的界定主要有三个特点：一是强调符合规定的单位账簿；二是“小金库”不仅仅局限在资金，强调各项资金（含有价证券）及其资产；三是就认定而言不强调设立“小金库”的手段和方法。 

认定是否属于“小金库”，关键看资金或资产是否列入符合规定的单位账簿。这是认定是否属于“小金库”的唯一标准。所谓“单位账簿”就是指本单位的会计账簿。

《会计法》第三条、第十五条、第十六条、第十七条等规定：各单位必须依法设置会计账簿，并保证其真实、完整。会计账簿包括总账、明细账、日记账和其他辅助性账簿。《会计法》及其有关规章制度还对会计核算单位设置会计账簿提出以下基本要求：

第一，必须依照会计法和国家统一的会计制度的规定设置会计账簿，不允许不设置会计账簿。国家统一会计制度，是指由财政部制定，或者财政部与国务院有关部门联合制定，或者由财政部审核批准的在全国范围内统一执行的会计规章、准则、制度、办法等规范性文件。

 第二，会计账簿包括总账、明细账、日记账和其他辅助性账簿，各会计核算单位必须依法设置，不允许相互替代。
        第三，不得违反《会计法》和国家统一的会计制度的规定，在符合规定的会计账簿之外私设会计账簿或账外账。
        第四，必须保证依法设置的会计账簿真实、完整。会计账簿记录必须以实际发生的经济业务及证明该经济业务是合法的并经过审核的会计凭证为依据，并符合有关法律、行政法规和国家统一的会计制度的规定。会计账簿应当按照连续编号的页码顺序登记。会计账簿记录发生错误或者隔页、缺号、跳行的，应当按照国家统一的会计制度规定的方法更正，并由会计人员和会计机构负责人（会计主管人员）在更正处盖章，各会计核算单件应当定期将会计账簿记录与实物、款项及有关资料相互核对，保证会计账簿记录与实物、款项的实有数额相符、会计账簿记录与会计凭证的有关内容相符、会计账簿之间相对应的记录相符、会计账簿记录与会计报表的有关内容相符。实行会计电算化的单位，其会计账簿的生成也必须符合《会计法》和国家统一的会计制度的规定。

“小金库”不是法律用语。因此，在研究起草处理处罚决定书时，应要根据《会计法》、《财政违法行为处罚处理条例》等相关法律法规，引述“账外资金”、“账外资产”、“账外账”等法定用语，确保处理处罚决定书具体内容与现行法律法规规定的一致性、规范性。

同时还要注意的是，在往来科目中列收列支，超范围、超标准发放奖金、津贴，公款旅游、请客、送礼等，只要是在符合规定的账簿内登记、核算，就不能认定为“小金库”，按违反财政、财务、会计法律法规、规章制度进行处理、处罚。

二、处理处罚的基本原则

（一）依法依纪，宽严相济原则。

坚持依法依纪、宽严相济的原则是此次专项清查处理处罚工作必须坚持的最重要的基本原则之一。区分从宽或从严的政策，必须坚持以查实的事实为依据，以法律法规及政策为准绳，决不能因人而异、因地而异，也决不能片面强求从宽、从严或从重，既体现政策的严肃性，又体现政策的统一性。

（二）“谁组织、谁处理”原则。

此次“小金库”专项清查工作按照“谁组织、谁处理”原则，主管部门对自查、核查发现的问题按照有关法律法规作出处理，切实整改到位；重点检查处理工作，在各检查组研究起草处理处罚决定的基础上，省财政厅、设区市财政局要分别各自组织的重点检查情况进行集中审理，再根据相关处理的程序、方法、步骤分别作出处理处罚决定。

（三）原则性与灵活性相结合原则

对自查、核查发现问题整改到位的，可从轻、减轻或免予行政处罚。对重点检查发现问题，各检查组在起草处理处罚决定书时，既要严格把握政策，以法律、法规、制度为准绳，又要区别违法违纪的手段、情节、性质、金额等多种因素，将原则性和灵活性相结合，研究并作出恰当的处理处罚意见。

（四）处理事与处理人相结合原则

对“小金库”问题的处理处罚工作，既要重视对财政违法问题的处理处罚，该调账的调账，该收缴的收缴，该没收的没收，该罚款的罚款；更要重视对相关的责任人员，包括负有领导责任的人员和负有直接责任的人员的党纪、政纪和组织责任追究，触犯刑律的，移送司法机关处理。

三、定性和处理处罚的依据

（一）“小金库”问题定性依据。

“小金库”问题定性主要依据以下法律法规：

《会计法》第三条、第九条、第十五条、第十六条、第十七条的规定。

《政府会计准则制度》、《会计基础工作规范》以及财务、预算、资产、税收、规范津补贴等相关法律法规、规章制度的相关规定。

（二） “小金库”问题处理处罚依据。

“小金库”问题处理处罚主要依据以下法律法规：

《会计法》第四十二条、第四十三条、第四十四条、第四十五条等的规定。

《财政违法行为处罚处分条例》第三条、第四条、第六条、第八条、第九条、第十一条、第十六条、第十七条、第十八条、第十九条等的规定。

此外，还包括预算、财务、税收、资产、现金、商业保险等相关法律法规、规章制度的相关规定。

四、处理处罚若干问题的具体意见

处理处罚根据“小金库”资金来源和“小金库”支出情节、性质、金额综合考虑，并参考以下意见：

（一）“小金库”来源。

1.私存私放设立“小金库”。

私存私放财政资金或其他公款设立“小金库”的，责令改正，追回私存私放的资金，没收违法所得。对单位处3000元以上5万元以下的罚款。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2000元以上2万元以下的罚款。

2.收费、罚款及摊派设立“小金库”。

(1)符合规定的收费、罚款，违反国家财政收入上缴规定予以隐瞒、滞留、截留、挪用、坐支的，收缴国库。

(2)违反规定收费、罚款以及摊派，原则上按原渠道退还给当事人，无法退还的，收缴国库。

3.用资产处置、出租收入设立小金库。

党政机关和事业单位资产处置收入、出租出借国有资产收入，应列入而未列入符合规定的单位账簿，按照政府非税收入管理的规定，纳入财政预算管理。

4.以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立“小金库”。

(1)以未实际发生的会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义虚列支出套取资金的，追回有关款项，收缴国库。对单位处3000元以上5万元以下的罚款。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2000元以上2万元以下的罚款。

(2)超范围、超标准列支会议费、劳务费、培训费和咨询费，挂账消费或套取资金的，追回有关款项，纳入单位预算，统一核算，统一管理。对单位处3000元以上5万元以下的罚款。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2000元以上2万元以下的罚款。

5.经营收入未纳入规定账户核算设立“小金库”。

单位相关经营收入应列入而未列入符合规定的单位账簿，原则上追回有关款项，纳入本单位预算，统一核算，统一管理，并按照税收有关规定补缴税款。

6.虚列支出转出资金设立“小金库”。

以虚假的经济业务事项列支套取资金的，追回有关款项，对单位处3000元以上5万元以下的罚款。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2000元以上2万元以下的罚款。

7.以非法票据骗取资金设立“小金库”。

(1)购买假发票等票据骗取财政资金或其他公款设立“小金库”的，追回有关款项，没收违法所得。对单位处3000元以上5万以下的罚款。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2000元以上2万以下的罚款。

(2)以虚假经济业务事项取得发票等骗取财政资金或其他公款设立“小金库”的，追回有关款项。对单位处3000元以上5万元以下的罚款。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2000元以上2万元以下的罚款。

(3)以假发票超范围、超标准列支与实际经济业务事项金额不完全相符，套取资金的，追回有关款项。

(4)以假发票列支与实际经济业务事项金额相符的，责令改正，并按照税收有关规定补缴税款。

8.转移资金设立“小金库”。

(1)除《工会法》规定的资金来源外，其他公有资金转入工会账户的可以认定为“小金库”，但政府以及企业、事业单位、机关和其他社会组织按规定程序的补助除外。

对在规范津补贴之外，利用工会经费直接向职工个人自行发放津贴补贴或福利（如休假休养消费券、体育用品等），或以报销职工个人费用的形式变相发放津贴补贴的，原则上予以追回，收缴国库。

(2)上级单位拨款到下级单位（含单位食堂、内部培训机构等）,列支上级费用的，限期追回转移的资金，调整有关会计账目。列支上级津贴补贴的，追回有关款项。

9.账外资产（主要指固定资产、股权债权、对外投资）。

(1)账外固定资产、无形资产。责令限期改正，调整有关会计账目，列入符合规定的单位账簿。利用职权以应收不收或放松监管为交易手段，让相关单位购买计算机、车辆等大宗物品等行为，责令改正，限期处置，收缴国库。

(2)账外股权和债权（包括对个人借款和贷款）。责令限期改正，追回有关款项，调整有关会计账目，列入符合规定的单位账簿。

(3)账外有价证券。责令改正，限期处置，追回有关款项，列入符合规定的单位账簿。

（二）“小金库”支出。

“小金库”支出的处理处罚，应综合考虑：一是“小金库”支出与“小金库”来源紧密相联，处理处罚时原则上以“小金库”来源适用的法律法规为主；二是“小金库”支出的去向、性质、情节，是研究确定处理处罚“从严”或“加重”政策的重要依据；三是“小金库”来源、支出处理处罚适用法律法规依据不一致时，以法律法规规定的上限为标准进行处理处罚，但不得重复处理处罚。

1.弥补经费。

(1)解决正常经费不足的，原则上不再追回，责令规范经费渠道，将全部经费支出纳入单位账簿。

(2)提高标准、扩大范围支出的，责令改正，追回有关款项。

2.购建资产。

(1)购建资产保障公用需要的，按规定需要报批的，重新履行报批手续，调整有关会计账目，列入符合规定的单位账簿。

(2)超过规定标准，购买房产、汽车、高档家具、高档办公用品，高档装修办公用房等的，责令改正，追回有关款项。

(3)购建资产供个人使用的，限期处置账外资产，将处置所得收缴国库。

3.发放奖金、津贴补贴、福利等支出。

对利用“小金库”资金发放的津贴补贴，报销应由个人承担的费用，发放的实物及购物卡等，追回已经发放的款项，对单位处3000元以上5万元以下的罚款。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2000元以上2万元以下的罚款。

4.接待宴请、公款旅游支出。

接待宴请支出，视情节，追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的责任。用于集体公款旅游的，追回有关款项，列入符合规定的单位账簿。用于个人公款旅游的，追回有关款项，收缴国库。

5.礼品礼金支出。

视情节，追究有关人员责任；数额较大的，追回资金；对已购买尚未发放的礼品，责令限期处置，将处置所得收缴国库。

6.私分。

责令改正，追回资金，收缴国库。

五、关于移送问题

凡设立和使用“小金库”的，原则上都要移送有关机关，追究相关责任人的党纪、政纪、组织责任。触犯刑律的，依法追究刑事责任。省财政厅、设区市财政局将重点检查发现的“小金库”问题线索分别移送省、市纪委监委追责问责。